مداخله بين المللي بشر دوستانه(2)

2. قانونمندي
 

الف. اين فكر كه معاضدتي بشر دوستانه را بتوان ناشي از تعهدي حقوقي بين المللي دانست و تحت اين عنوان مداخله اي را مجاز شمرد، به احتمال سر از گذشت هاي دور در مي آورد و به هر حال از اثر معروف گروسيوس «حقوق جنگ و صلح» (1625) نشأت ميگيرد. چنين فكري بعدها، بر اثر كوشش هاي هانري دونان سوئيسي تحقق يافت. صحنه هاي جنگ وحشتبار سولفرينو (1859) او را بر انگيخت كه در آغاز «صليب سرخ» را به وجود آورد كه اولين سازمان بين المللي (هر چند در بخش خصوصي) اقدام و عمل در اين زمينه به شمار مي رود. سپس در انگيزة تدوين كنوانسونهايي بين المللي تلاش كرد كه بعدا انعقاد يافتند، ولي به علت موضوع و عدة دولتها عضو كم شمار ماندند (كنوانسيونهاي ژنو 1862، 1906 و 1925 راجع به مجروحان و اسيران جنگي؛ كنوانسيونهاي لاهه 1899 و 1907 راجع به جنگ زميني و جنگ دريايي)
زيانهاي دامنه دار بي سابقه اي كه جنگ جهاني دوم به بار آورد مي بايست به سيستم حقوقي گسترده تري مي انجاميد و در دو مرحله تحقق مي يافت: مرحله اي كه طي آن چهار كنوانسيون ژنو سال 1949 راجع به خسارات ناشي از مخاصمات بين المللي و وارد بر جنگندگان، اسيران، مردم غيرنظامي و اموال انعقاد يافته اند؛ مرحله اي كه طي آن دو پروتكل الحاقي (ژنو، 1977) به تصويب رسيده اند كه پروتكل دوم راجع به مخاصماتي است كه ويژگي اي بين المللي عرضه نمي دارند.
چنين مجموعة قواعد به توفيق قابل توجهي دست مي يابد چنانچه كنوانسيونهاي سال 1949 به تقريب ركورد الحاق به كنوانسيونهاي بين المللي را مي شكند (174 الحاق در اول ژانويه 1993)، و پروتكلها را در وضع مطلوبي قرار مي دهد (در همان تازيخ، 118 الحاق به پروتكل اول و 108 الحاق به پروتكل دوم). اين مزيت را نيز داراست كه در سطحي كم و بيش جهان شمول وجود تكليفي را در معاضدت و «برادري» اعلام مي دارد. بدين ترتيب، تبعيض و به خصوص تبعيض نژادي را بين اشخاص ذينفع از بين مي برد. با اين حال، به دو دليل نظرها را بايد كمي تعديل كرد.
اولين نتيجه اي كه وضعيت بحراني پرشدّتي فراهم مي آورد، بار كاربرد قواعدي را كه به منظور مقابلة با آن در نظر گرفته شده، سنگين مي سازد، حتي بر آن مي دارد كه به عمد كنار گذاشته شوند. چنين تعارضي را كه به حال انسانها هم دردناك است هم مصيبت بار، به آساني مي توان توجيه كرد. در زمينه اي كه با آن سر و كار داريم، تصاوير به چندين مي رسند. رفتار عراق در جنگ خليج (فارس) و در حال حاضر بوسني را مي توان در نظر گرفت، آن هم دو دولتي كه به عضويت كنوانسيونهاي 1949 و پروتكلهاي سال 1977 در آمدهاند.
سپس اين قانونمندي آغازين ضعف خودش را سازمان داده است، به طوري كه نه فقط از حالات مخاصمة مسلحانه فراتر نمي رود، بلكه به خصوص بر حاكميت دولت هم قرار دارد و حاكميت دولت مقدم بر هر چيز مانع هرگونه مداخلة خارجي است. اين است كه چندي است، جامعة دولتها در تلاش دستيابي به قانونمندي نويني است كه بر قانونمندي موجود افزوده شود، و بدين ترتيب دامنه و اهميت اقدام و مداخلة بشر دوستانه گسترش يابد، بي آنكه به هر حال امكان دستيابي به اين مداخله تعميم يابد(ج).
ب. «حقوق ناشي از كنوانسيونهاي ژنو» در بررسيهاي ديگر موضوع تحليلهاي ارزشمندي قرار گرفته است، و در اين گفتار مي توان بدين نكته مجمل اكتفا كرد كه اين حقوق مداخله اي محدود مجاز مي دارد زيرا از جميع جهات منوط به تصميم (و بي اعتمادي …) حاكميت دولتي است كه مداخله در سرزمينش به وقوع پيوندد. در صلاحيت انحصاري همين دولت است كه چنين مداخله اي را خواستار شود يا بپذيرد و در اختيار، نه دولتها، بلكه سازمانهاي تخصصي در اقدامات بشر دوستانه قرار دهد كه يا بسته به سازمان ملل متحداند (كميسارياي عالي پناهندگان، يونيسف، …) و يا از طرف اين سازمان مجاز اعلام شده اند (چندين سازمان غيردولتي داخلي يا بين المللي، و صليب سرخ در رأس آنها)، با اين توضيح كه مداخله كننده بايد همچنان «بي فرضي» يا «بي طرفي» مطلق نشان دهد، و گرنه دولت مورد نظر مي تواند به فعاليتش پايان بخشد.
اولويت اصل حاكميت و بنابر اصل منع مداخله كه نتيجة منطقي آن است، موجب شده اند كه مادة 3 پروتكل شمارة 2 جداً دولتها را از مداخله بر حذر دارد: «1. هيچ يك از پروتكلهاي حاضر، در انگيزة لطمه زدن به حاكميت دولتي مورد استفاده قرار نخواهد گرفت …2. هيچ مقررهاي در پروتكل حاضر به منزلة توجيه مداخله اي مستقيم يا غيرمستقيم، و به هر دليل كه باشد، در مخاصمه اي مسلحانه يا در امور داخلي يا خارجي دولت معظم متعاهدي كه مخاصمه در سرزمينش به وقوع مي پيوندد مورد استناد قرار نخواهد گرفت».
زمينه هاي سياسي اين كنوانسيونها به چنين برخوردي «ارادي» بر مي انگيختند: زمينة سياسي جنگ سرد در سال 1949؛ بعدها، جريان استعمارزدايي و پيدايش دولتهاي نوخاسته و بي ثبات. نظام حقوق بين الملل به خصوص در همين جهت تحول مي يافت؛ حال و هواي خودمحوري، كه بر پاراگراف 7 مادة 2 مبتني است و طبق آن «هيچ يك از مقررات منشور حاضر ملل متحد را مجاز نمي دارد كه در اموري كه ذاتاً جزء صلاحيت داخلي هر دولت است دخالت نمايد …»، اصلي كه مجمع عمومي لازم پنداشت كه قوياً در قطعنامة 2625، 4 نوامبر 1970 «راجع به اصول حقوق بين الملل مربوط به روابط دوستانه و همكاري بين دولتها» مورد تأييد مجدد قرار دهد، به ويژه اصل ششم «برابري حاكميت پذير دولتها» كه طبق آن «تماميت ارضي و استقلال سياسي دولتها مصون از تعرضند».
مسلم اين كه بند 7 مادة 2 به نرمش هايي دست يافته است، چنانچه بنا بر عملكردي كه حاصل شده، دولتها را مجاز دانسته همين كه «موضوعي متضمن نفعي بين الملل» به ميان آيد، از مجراي دولتها هم كه نباشد، از طريق سازمانهاي بين المللي مداخله نمايد.
بنا بر همين عملكرد، چنين موضوعاتي به طور مسلم اقداماتي را نيز در بر مي گيرد كه به طور كلي در جهت رعايت حقوق بشر و به خصوص حق حيات و از اين رو معاضدت بشر دوستانه به عمل آيد. كنوانسيونهاي سال 1949 و از آن بيشتر پروتكلهاي سال 1977 كه در مجموع در اين كادر قرار دارند (رجوع به صفحه هاي قبل)، نبايد طوري تفسير شوند كه اقدام دولتها را، مع الواسطه هم كه باشد، نفي كرد. وانگهي، كنوانسيونهاي 1949 الزامي برعهدة دولتهاي عضو گذاشته اند كه «در هر اوضاع و احوال، حقوق انساني را رعايت و وادار به رعايت كنند» (ماده 1) و پروتكل الحاقي اول (راجع به مخاصمات مسلحانه اي كه مشخصه اي بين المللي عرضه مي دارند) مقرّر مي دارد: «در صورت نقض شديد كنوانسيونها و پروتكل حاضر، دولتهاي معظم متعاهد ملزماند چه جمعاً چه فرداً با همكاري ملل متحد و طبق منشور اقدام و عمل كنند)(مادة 89).در نهايت، فكر متوجه روش هاي كلاسيكي مي شودكه وادار به تعديل مي كنند، از قبيل فشارهاي رواني، ديپلماتيك، اقتصادي. در عوض، كنوانسيونها حتي به طور تلويح هم مجاز نميدارند كه گام آخر را برداشت و در سرزمين مداخله كرد، و اين خود نسبت به حقوق بين الملل عام عدول ميكند كه خارج از موارد، وضعيتها، شرايط و ترتيبات بسييار مشخصي نميتوان در نظر گرفت، زيرا بسيار محدود مقرر شدهاند.
روي هم رفته، قانونمندي آغازين ضعفي در بردارد كه گويي همذات خود آن است، به قراري كه نتوانسته كارآيياش را گسترش دهد و از اين رو نتوانسته با وضعيت هايي مقابله كند كه به نيت آن استباط شده است. وانگهي آيا اين نكته معناي تلخي در بر ندارد كه كنوانسيونهاي سال 1949 و پروتكلهاي سال 1977، در بين قابل اعمال ترين كلية كنوانسيونهاي بين المللي، در شمار كنوانسيونهايي نيز قرار دارند كه كمتر رعايت شده اند؟
اين قانونمندي كمبود ديگري در بردارد كه شايد چندان جدي نباشد زيرا آسانتر اصلاح پذير به نظر مي رسد، و مربوط به اين است كه جز در فرضياتي كه «مخاصمات مسلحانه» وصف مي شوند، در فرضيات ديگر كاربرد ندارد. اين كمبود در وحله اول شامل وضعيتهاي درماندگي و آفتهاي خطيري است كه از هر جهت خارج از مخاصمات مسلحانه تحقق مي يابند، خواه ناگهاني روي دهند (بلاياي طبيعي) خواه معلول وضعيتي مزمن باشند (بيشتر سختترين مصائب ناشي از توسعه نيافتگي)؛ و در ثاني، آشفتگي هاي شورش گونه اي كه هنوز در زمان و مكان دامنه چندان گسترده اي نيافته اند كه به صورت مخاصمه عرض اندام كنند.
بي شك، در چنين حالات احتمالي نوعي حقوق بين الملل قابل اعمال به نظر ميرسد، حقوقي حاكم بر بازيگران بين المللي در زمينه اي انساني (ارگانهاي سازمانهاي بين الدولي دولتي و سازمانهاي غيردولتي). با اين حال، مسلم است كه نوعي حقوق بين الملل كه خاص چنين حالات احتمالي باشد مطلقاً وجود ندارد. و تلاشهايي كه به تازگي در انگيزه برطرف ساختن اين كمبود قابل ملاحظه به عمل آمده، تا حال حاضر چندان پيشرفتي نداشته اند.
ج. بين كنوانسيونهاي سال 1949 و قطعنامه 131/43 مصوّب مجمع عمومي ملل متحد در تاريخ 18 دسامبر 1988 كه ابتكار قدرتمندي نويني در معاضدت بشر دوستانه و مداخله اي تحت اين عنوان در دست گرفت، چهل سالي مي گذرد! در اين انگيزه كه سستي و بي حالي جامعه دولتها از بين برود و دولتها به تكليف رعايت روابط برادري جلب شوند و در عين حال حاكميتي را همچنان حفظ كنند كه اگر از دست بدهند ديگر دولت به شمار نخواهند رفت، ميبايست پيشرفتهايي در رسميت و حمايت بين المللي حقوق بشر حاصل مي شد، و، به ياري وسايل خبررساني، خبر از چندين تراژدي بشري جمعي به اطلاع عموم مي رسيد، همچنان ميبايست فشار مستمر عقايد گوناگون و از همه مهمتر عقايد سازمانهاي غير دولتي عهده دار رسالتي بشر دوستانه اعمال مي گرديد.
آغازين تلاش بعدي در دستيابي به حقوقي نوبنياد به طور عمده از طرف سازمان ملل به عمل آمده، و سازمان ملل، به مقتضاي وضعيت هاي ملموس و مورد نظر، دو راه پيش گرفته است كه تا حدي متفاوتند: راه مداخله اي كه از جانب دولتي سر نزند و آن هم نسبت به وقايعي كه مخاصمه اي در ميان نباشد: راه مداخله دولتها در حالاتي كه مخاصمه اي در گرفته باشد ولي منحصراً بنابر تصميم و تحت نظارت مستمر سازماني بين المللي، مرجحاً سازمان ملل متحد.
1. بنابر قطعنامه 131/43 (كه به نحوي به موجب قطعنامه 100/45 تاريخ 14 دسامبر 1990 راجع به ترتيب دادن «دالانهاي انساني» تمديد شده)، جامعة دولتها سرانجام نسبت به «معاضدت بشر دوستانه در حق قربانيان مصائب طبيعي و وضعيت هاي اضطراري از همين نوع» را مقدمتاً در صلاحيت دولت محل وقوع مصيبت قرار مي دهد، و اين دولت مي تواند به دلخواه مداخله اي خارجي را خواستار شود يا قبول كند، مداخله اي به هر حال فرعي كه هيچگاه نبايد منشائي دولتي داشته باشد، چنانچه جز از طريق سازمانهاي بين المللي غيرحكومتي نمي تواند اعمال شود،
دولتها چنين سازمانهايي را «حمايت مي كنند» ولي جانشين آنها نمي شوند. مداخلة مستقيم دولتها كه به ابتكار خودشان دست به عمليات بزنند، طرد شده.
علاوه بر اين و بنا بر حقوق بين المللي حقوق بشر تصريح شده (و چندان لزومي به گفتن نداشت) كه در اين باب رعايت اصل منع تبعيض الزامي است.
در نظر اول، اين قطعنامه ها نسبت به دولتهاي مصيبت زده الزام آور نيستند، جز اين كه مجمع عمومي ملل متحد اين دولتها را «فرا مي خواند» يا از آنها «خواستار ميشود» به چنين مداخله اي توسل جويند و يا آن را قبول كنند. با اين حال نمي توان فراموش كرد كه قطعنامه هايي كه توصيه در بردارند و در منشاء فاقد قدرت حقوقي اند توانسته اند بر اثر گذشت زمان اعتباري حقوق در حدّ اعتبار كنوانسيونهايي كسب كنند كه كم و بيش متروك مانده اند. مسلم اينكه اينكه چنين حقوقي (اگر حقوقي وجود داشته باشد) كم مايه به نظر مي رسد، چنانچه در عمل جز به اراده دولت مورد نظر به جريان نمي افتد. به عكس در وضعيت هايي كه مخاصمه در ميان باشد، ترتيبات ديگري مقرّر است.
2. راجع به چنين مداخله اي، چهار وضعيت كه در زماني نه چندان دور اتفاق افتاده و همچنان مسأله روز باقي مانده اند، و به حكم نتايجي كه در عمل و تجربه به دست داده اند، سنگ زيربناي حقوق نويني را گذاشته اند كه حق مداخله اي در دست و در انحصار سازمانهاي بين الدولي قرار داده است.
عراق ـ كمي پس از پايان جنگ خليج[فارس]، شوراي امنيت ملل متحد طي قطعنامه 688 به تاريخ 5 آوريل 1991 «اصرار مي ورزد» كه «عراق اجازه دهد كه سازمانهاي بين المللي انساني بي درنگ بتوانند به كليه كساني كه در سراسر عراق احتياج به كمك دارند دسترسي يابند و كليه وسائلي را كه به منظور فعاليتشان لازم داند در اختيارشان بگذارند»، اعضاي ائتلاف متحد (انگلستان، ايالات متحد، فرانسه …) بدين ترتيب صلاحيت يافتند به منظور آسان ساختن و حمايت اين فعاليتهاي بشردوستانه در محل اقدام و عمل كنند، كل اين ترتيبات را فرستاده ويژه دبير كل هماهنگ مي سازد. اين قطعنامه به خصوص نسبت به كردستان عراق به طور مؤثري به اجرا گذاشته شد، آن هم با وجود خودداري عراق كه در اول كار به تندي عليه «مداخله غيرمجاز» ناسزا مي گفت ولي سرانجام به همكاري تن در داد.
بوسني ـ در اين وضعيت، سازمان ملل متحد گامي فراتر نهاده است. شوراي امنيت طي قطعنامه 752 به تاريخ 15 مه 1992 خاطر نشان ساخت كه در اين دولن «احتياجي فوري به كمك بشر دوستانه» وجود دارد. كمي بعد، بنا بر قطعنامه 758 به تاريخ 8 ژوئن، هر اقدام بشر دوستانه اي كه در اين كشور به عمل آيد تحت اختيار «انحصاري» ملل متحد و تحت حمايت نيروهاي نظامي چند مليتي قرار گرفت كه سازمان ملل ترتيب داده است. نظر به مشكلاتي كه اجراي اين قطعنامه در محل به بار مي آورد و جنگندگان به آن ترتيب اثر نمي دادند، شوراي امنيت سرانجام مبناي كار را براساس فصل هفتم منشور ملل متحد گذاشت، و اين فصل به اين شورا حق تصميم گيري مي داد، تا بتواند «خواستار شود» كه اقدام بشر دوستانه اي را كه بدين ترتيب سازماندهي شده از طرف «كليه طرفها و ذي نفعان ديگر» امكان پذير شود (قطعنامه 770 به تاريخ 13 اوت)؛ توقعي به طور مسلم بي جا، چنانچه چند بار عنوان شده است.
سومالي ـ باز هم به موجب فصل هفتم منشور ملل متحد (و فصل هشتم منشور راجع به موافقت نامه ها و سازمانهاي منطقه اي)، شوراي امنيت (قطعنامه 794 به تاريخ 20 دسامبر 1992) تصميم گرفت عمليات نظامي دامنه داري در پيش گرفته شود كه انگيزه اش در عين حال كه آسان ساختن اقدامات بشر دوستانه است، پايان بخشيدن به جنگ داخلي به اميد دستيابي به راه حل سياسي مخاصمه نيز باشد، عملياتي كه به نيروهاي نظامي بعضي اعضاي ملل متحد (ايالات متحد آمريكا به طور عمده، ايتاليا و فرانسه، پاكستان و اعضاي ديگر) واگذار گرديد و تحت كنترل مستمر و رهنمودهاي شوراي امنيت قرار داده شود.
ليبريا ـ (اگر در فرانسه سه مورد فوق كمتر مورد توجه قرار گرفته، بدان علت است كه مستقيماً در آن شركت نداشته است). اين وضعيت از نوع واقعه سومالي است، با اين تفاوت جالب كه، در بدو امر سازمان ملل را به گير و دار نكشاند، بلكه سازماني منطقه اي را كه همان جامعه اقتصادي دولتهاي آفريقايي غربي است در صحنه عمليات وارد كرد. در تاريخ 12 ژوئيه 1990، اين جامعه به منظور كمك به دستيابي به نوعي راه حل، آن هم در كشوري كه عملاً فاقد قدرت حكومتي است و دركش و واكش جنگي خونبار دست و پا مي زد، اعلام صلاحيت كرد. در 6 اوت ماه بعد، نيرويي نظامي بين دولتها به منظور مداخله گرد آورندة نيجريه (كه قسمت عمده سهميه هاي نظامي و مخارج آن را فراهم مي كرد)، غنا، گامبيا سيرالئون ترتيب داده شد كه وظيفه اش را كمك به اقدامات بشر دوستانه، دستيابي به آتش بس و سرانجام برقراري صلح در نظر گرفتند. اين جامعه كه از «سازمان وحدت آفريقا» جز پشتيباني لفظي چيزي به دست نياورد، به منظور درخواست و كسب كمك بشر دوستانه مهم، به سازمان ملل متحد و جامعه اقتصادي اروپا روي آورد. جز اين، در عمليات كوتاه مدتي شركت جست كه ايالات متحده ترتيب داده بود و محدود به تخليه اتباع اين دولت و اتباع خارجي ديگر ميشد. در آغاز سال 1993، حاصل كار جامعه اقتصادي دولتهاي آفريقاي غربي توفيقي نسبي ولي دلگرم كننده به نظر مي رسد. در پرتو اين وقايع، در بعضي موارد يقين هايي حاصل شده است.
اول اين كه فوريت بشر دوستانه (افسوس!) بهره مند از فوريت سياسي است كه يا در پيشگيري جنگي داخلي پر حدت و شدت و خطير بين المللي (عراق) تجلي مي كند يا در تلاش فرو نشاندن آتش چنين جنگي. چنين رابطه اي بين بشر دوستي و سياست امكان مي دهد كه بشر دوستي در عداد «اقدام در مورد تهديد عليه صلح، نقض صلح و اِعمال تجاوز» (عنوان فصل هفتم منشور ملل) قرار گيرد، خواه در رابطه با «تدابيري كه متضمن استعمال نيروي مسلح نباشد» (مادة 41)، خواه در رابطه با تدابيري قهري كه مشخصه اي نظامي در برداشته و طبق مادة 42 مورد تصميم شوراي امنيت قرار گرفته باشد. در ديدي گسترده تر، لزوم برقراري صلح، گستردگي مقتضيات بشر دوستي تا حدّي به هم آميخته اند كه جامعه دولتها يا در مجموع (چه سازمان ملل متحد به تنهايي اقدام كند، چه با همكاري سازمانهاي بين الدولي ديگر) يا از طريق بعضي نهادها (سازمان منطقه اي) تصميم به مداخله اي به عنوان بشر دوستانه بگيرد، و نه فقط به اين عنوان، مداخله اي كه در برابر آن نمي توان اصل منع مداخله را پيش كشيد، درست به همين علت كه وخامت وضعيت هاي سياسي و بشر دوستي ايجاب ميكند كه اين اصل كنار گذاشته شود.
سپس، پرواضح است كه مداخله از جميع جهات، در تيول سازماني است كه اعضايش بيش از ابزارهايي نيستند كه تنگاتنگ تابع آنند بالاخره در مفهومي مخالف مي توان قياس كرد كه اقدام شخصي دولتها حتي به عنوان بشر دوستي پذيرفته نيست و بر اثر كيفيت غيرمجاز مداخله اي غيرمجاز به شمار ميرود نه مداخله اي مجاز. حتي مي توان نتيجه گرفت كه وقتي «تهديد عليه صلح» يا نقض صلح در ميان نباشد، مداخله بشر دوستانه نه همان در اختيار سازماني بين الدولي قرار نمي گيرد، بلكه در بهترين وجه در اختيار سازمانهاي غيرحكومتي قرار مي گيرد كه برحسب مورد در كادر كنوانسيونهاي 1949 و 1977 يا قطعنامه 131/43 اقدام ميكنند (رجوع شود به فوق).
در اين رهگذر، حتي در جهت عكس، مي توان به اين نكته پي برد كه نسبت به سندي كه به تاريخ 21 ژانويه 1976 در پاريس در كنفرانسي بين المللي در بخش خصوصي تحت عنوان «حقوق و اخلاق بشر دوستي» به تصويب رسيده، بسيار دور افتاده ايم، آن هم سندي كه «دولتها» را متعهد ساخته كه در«حق قربانيان در كسب معاضدت بشر دوستانه» در جميع احوال شركت جويند، و نقش ممكن سازمانهاي بين الدولي را به سكوت برگزار كرده است. اگر عملكرد جديد كه منبع قانونمندي نويني است، تلويحاً در جهت نفي چنين موضع گيري است، به احتمال زياد چون سياسي است، نامناسبترين هم بوده است.
منبع:www.lawnet.ir

/ج